“力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規劃建設管理體系”。住房城鄉建設部近日發布《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》，以促進城市地下空間科學合理開發利用為總體目標，明確了“十三五”時期的主要任務和保障規劃實施的措施。

　　隨著城鎮化的逐步推進，城市用地尤其是核心區域的土地日益缺乏。地下空間可以作為城市地面空間的重要補充，然而大多數城市地下空間開發利用仍處于起步階段，城市地下空間開發利用面臨建設發展需求旺盛但系統性不足、有關立法和規劃制定相對滯后、現狀利用基本情況不清、管理體制和機制有待進一步完善等挑戰。為此，《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》出臺。

　　《規劃》顯示，雖然我國部分城市地下空間開發利用進入迅速發展階段，但是大多數城市地下空間開發利用仍處于起步階段，城市地下空間開發利用面臨建設發展需求旺盛但系統性不足、有關立法和規劃制訂相對滯后、現狀利用基本情況不清、管理體制和機制有待進一步完善等挑戰。

　　《規劃》提出的總體目標是，科學和合理地推進城市地下空間開發利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發揮城市地下空間綜合效益，更好發揮地下資源潛力，形成平戰結合、相互連接、四通八達的城市地下空間。力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規劃建設管理體系。

　　地下空間開發利用，規劃必須先行。國家行政學院中歐應急管理學院教授佘廉認為，大部分城市對地下空間開發利用基本現狀掌握不足，不少城市地下管線圖紙信息嚴重滯后。對此，《規劃》要求，要先規劃、后建設，科學編制城市地下空間規劃。

　　《規劃》提出了3個具體目標。一是建立和完善城市地下空間規劃體系，推進城市地下空間規劃制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空間開發利用規劃編制和審批工作，補充完善城市重點地區控制性詳細規劃中涉及地下空間開發利用的內容。二是開展地下空間普查，推進城市地下空間綜合管理信息系統建設。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空間開發利用現狀、規劃建設管理、檔案管理等的綜合管理系統，有效提升城市地下空間信息化管理能力。三是健全地下空間開發利用各項管理制度，完善有關法律法規、標準規范的制定。

　　佘廉認為，城市地下空間由于深埋地下，無論是工程建設過程中的工程質量保證還是施工安全隱患排查，以及地下空間使用過程中的安全維護，難度都高于地上。因此，在完善城市地下空間開發利用的同時，應更加注重地下空間的應急管理體制機制建設，確保地下空間的施工安全和使用安全。

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　　2000公里地下綜合管廊建設任務

　　據住建部網站消息，6月17日住建部召開推進城市地下綜合管廊建設電視電話會議，部長陳政高出席會議并部署相關工作，確保完成年初確定的2000公里地下綜合管廊建設任務。

　　2015年以來，財政部、住建部確定了兩批共25個城市進行中央財政支持地下綜合管廊試點。

　　據統計，已有多個省份“十三五”時期的管廊建設規劃在200公里以上。各個城市的規劃建設規模也長短不一，比如廣州市規劃建設72公里，而不少城市的先期規劃長度只有10公里左右。

　　“一些中小城市并沒有建設管廊的迫切需求，但也在跟風，造成入廊的管線太少，反而浪費了地下空間。還有的城市只在部分路段建設管廊，形不成系統的管網。”江蘇省一家省屬設計院的設計人員說。

　　陳政高在推進城市地下綜合管廊建設電視電話會議上就提出，要科學規劃，地下綜合管廊一經建設就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮。

　　5月26日，住建部和國家能源局聯合出臺《關于推進電力管線納入城市地下綜合管廊的意見》，提出電網企業要積極配合城市人民政府推進電力管線入廊。城市內已建設管廊的區域，同一規劃路由的電力管線均應在管廊內敷設。

　　住建部和國家能源局為地方政府解決了一個大難題。在管線入廊實際操作中，屬地管理的管廊運營單位面對的是電力、通信等垂直管理單位，尤其面對央企時，地方運營企業的議價能力很弱。

　　一名國家電網公司人士向記者確認，電網建設的項目批準要經過省級電網公司，涉及到高壓線路甚至要得到總公司的批準。

　　今年2月1日，全國首部專門規范地下綜合管廊建設與管理的地方性法規——《珠海經濟特區地下綜合管廊管理條例》施行。《條例》規定，已建管廊區域內的管線，除根據相關技術規范和標準無法納入管廊的管線，以及管廊與外部用戶的連接管線外，必須按照專項規劃要求進入管廊。

　　《條例》還規定，對應當進入管廊的管線，管線單位申請在管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予規劃許可，建設部門不予施工許可，市政、公路行政管理部門不予挖掘道路、公路許可。

　　類似上述規定還出現在一些省份的推進管廊建設的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義下發。

　　但武漢大學法學院教授孟勤國認為，經過地方人大審查通過的綜合管廊的專門規劃本身就是具有約束力的法律文件，管廊建設屬于城市規劃范疇，可以在《城市規劃法》范疇內解決入廊問題，無需單獨立法。

　　北京中建政研信息咨詢中心專家委員會委員宋志宏等人在今年5月的一篇文章中稱，應該在物權法層面確立地下空間歸國家所有的法律關系，“其實轉讓地下空間使用權使所有權人獲益只是在推動管線強制入廊方面的一個策略，其真正意圖是要改變過去和現在一直沿用的地下空間‘無償劃撥’造成管線單位長期以來的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動管線單位積極配合管線入廊。”宋志宏寫到。